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《公务员法》释义:法律责任
更新时间:2016-5-5 13:08:19  
法律责任是指公民、法人或其他组织实施违法行为所必须承担的法律后果,即因违法行为而在法律上受到的相应制裁。法律责任从性质上说可分为三种:行政责任(包括行政处分和行政处罚)、民事责任和刑事责任。从具体承担方式上划分,法律责任又可分为人身责任、财产责任、行为责任等。为保障法律规定的公务员制度得到切实执行,公务员法专设一章,对法律责任问题作出了明确的规定。本章共四条,分别对公务员管理中的各种违法情形及处罚、公务员辞去公职或者退休后的从业限制及对违反从业限制行为的制裁、机关因错误的具体人事处理对公务员应当承担的法律责任以及公务员主管部门的工作人员违反本法规定的责任作出了规定。

  第一百零一条 对有下列违反本法规定情形的,由县级以上领导机关或者公务员主管部门按照管理权限,区别不同情况,分别予以责令纠正或者宣布无效;对负有责任的领导人员和直接责任人员,根据情节轻重,给予批评教育或者处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:

  (一)不按编制限额、职数或者任职资格条件进行公务员录用、调任、转任、聘任和晋升的;

  (二)不按规定条件进行公务员奖惩、回避和办理退休的;

  (三)不按规定程序进行公务员录用、调任、转任、聘任、晋升、竞争上岗、公开选拔以及考核、奖惩的;

  (四)违反国家规定,更改公务员工资、福利、保险待遇标准的;

  (五)在录用、竞争上岗、公开选拔中发生泄露试题、违反考场纪律以及其他严重影响公开、公正的;

  (六)不按规定受理和处理公务员申诉、控告的;

  (七)违反本法规定的其他情形的。

  【释义】本条是对公务员管理中的违法情形及处罚的规定。

  一、违反本法规定的情形

  (一)不按编制限额、职数或者任职资格条件进行公务员录用、调任、转任、聘任和晋升的。

  编制管理是公务员管理的重要内容。所谓“编制限额”,就是“编制限定的员额”;“职数限额”,就是“职务配备的员额”。我国国家机关贯彻“精简、效能”的原则,每一公务员机关都要根据确定的职能、机构和编制,明确不同机关公务员的编制限额以及领导职务和非领导职务配备的员额。编制员额一经确定,便具有法律效力,此后公务员的录用、调任、转任、聘任和晋升,必须在编制限定的员额内进行,不得擅自突破。但是在现实中一些机关还存在超编制、超职数配备干部的情形,因人设职、因人设事,造成机构臃肿和队伍膨胀。公务员法明确规定对违反编制、职数规定超额配备人员行为依法追究责任,目的在于进一步加强编制管理,遵循精简、统一、高效的原则,适应国家政治、经济、社会发展的需要。

  国家实行公务员职位分类制度,对每一职位都有相应的任职资格要求,为了保证公务员队伍的素质,防止不正之风,真正实现公务员队伍的优化、精干,公务员的录用、调任、转任、聘任、晋升等都必须符合相应资格条件的要求。

  (二)不按规定条件进行公务员奖惩、回避和办理退休的。

  法治原则是公务员管理的一项基本原则,它要求机关在公务员管理中必须依法定的权限、法定的实体规范和法定程序办事,否则即构成对法治原则的违反。公务员法中的实体规范,包括公务员的权利义务及法律规定的享受权利、履行义务所应具备的条件。根据这一原则,公务员主管机关和各用人机关应当按照法定的条件对公务员进行奖惩、启动回避和办理退休手续。本法第四十九条规定了对公务员个人或者集体应予奖励的十种情形。第五十三条规定了公务员的十六种违反纪律情形。第六十八条、六十九条规定了公务员应予回避的情形。第八十七条和第八十八条规定了公务员办理退休或提前退休需要具备的年龄、身体以及工作年限等条件。机关在掌握条件时,既不能故意提高标准,也不能放宽标准,应当严格依照法律的规定。机关在公务员这些工作中违反了上述有关规定,就构成实体上的违法,必须承担相应的法律责任。

  (三)不按规定程序进行公务员录用、调任、转任、聘任、晋升、竞争上岗、公开选拔以及考核、奖惩的。

  所谓“规定程序”是指机关在公务员管理活动中所应遵循的法定的方式、顺序、时限等规范。公务员法对公务员录用、调任、转任、聘任、晋升、竞争上岗、公开选拔以及考核、奖惩等不仅规定了实体性内容,而且还规定了有关程序。从某种意义上来说,法定程序是特定权利义务的实现过程,它对于权利义务的实现具有重要意义。法治原则不仅要求机关要严格按照实体规则办事,同时也不得违反程序规则。机关在公务员管理中必须按照法律规定的方式、顺序和时限办事。如违反法律规定有关规定,就构成了程序违法行为,应承担相应的法律责任。

  (四)违反国家规定,变更公务员工资、保险、福利待遇标准的。

  建国以后相当长的时间,我国对国家机关工作人员的工资和保险福利待遇的变更问题缺乏明确的法律规定,有的地方出现了随意变更退休金标准、拖欠工资、滥发奖金津贴的情形,甚至个别机关将擅自增加或扣减工资及保险福利待遇作为左右单位工作人员的一种手段。依法获得劳动报酬和享受保险、福利待遇,是公务员的一项基本权利,是按劳分配的重要体现,这一权利的实现,必须受到法律保障。各级公务员机关变更公务员的工资、养老保险金及其他保险、福利待遇标准,必须严格按照国家有关工资、保险、福利等方面的法律、法规和政策执行。为此,公务员法第七十八条规定,任何机关不得违反国家规定自行更改公务员工资、福利、保险政策,擅自提高或者降低公务员的工资、福利、保险待遇。任何机关不得扣减或者拖欠公务员的工资。同时,公务员法明确规定了违反法律规定的责任。这对于切实保障公务员的经济权利不受非法侵害,保障国家工资、保险福利政策的统一性和严肃性,保障公务员的合法权益具有重要意义。

  (五)在录用、竞争上岗、公开选拔中发生泄露试题、违反考场纪律以及其他严重影响公开、公正现象的情形。

  宪法规定,公民在“法律面前一律平等”。在公务员管理方面,应当坚持公开、公正、择优的原则,这就要求机关及其工作人员应当办事公道,不徇私情,平等对待不同身份、民族或者性别的公民。公务员法规定,在录用、竞争上岗和公开选拔中,采取考试的方式,其核心价值即在于公平、平等、竞争、择优。从某种意义上说,公务员制度之所以被认为是先进的人事制度,就在于其选拔人才的方式抛开了血缘、门第、出身等先天性因素,而将知识、能力、业绩等因素作为选拔录用的基本标准。如果在考试的过程中出现泄露试题、违反考场纪律或者事先内定人选等弄虚作假、徇私舞弊的行为,就难以把好公务员队伍的入口,难以保证公务员的素质,同时也将严重影响机关的声誉,严重影响公开、公正的原则。因此必须从制度上对在考试中舞弊者进行严惩。

  (六)不按规定受理和处理公务员申诉、控告。

  申诉控告权是法律赋予公务员的权利,目的就是使公务员在合法权益受到侵犯时有获得救济的途径和渠道。根据我国行政诉讼法的规定,机关对公务员的人事处理属于内部行政行为,公务员不服的,不得向法院提起行政诉讼。因此,申诉控告权是公务员保障自身合法权益的重要权利。本法第九十条、九十二条和第九十三条对公务员提出申诉控告的范围、期限和程序作出了规定。对于公务员提出的符合法律规定情形的申诉、控告,公务员主管机关或者作出人事处理的机关的上一级机关应当按照法律规定的期限和程序予以受理。如果上述机关不按规定受理的,县级以上领导机关应当予以纠正,责令有关机关予以受理,并追究有关机关及其工作人员的责任。

  (七)违反本法规定的其他情形的。

  除了上述几种外,还有一些其他的违反公务员法的情形,公务员法专门规定了一项,对“违反本法规定的其他情形”的应该追究相应的法律责任,作为兜底条款,为追究违反公务员法的其他相关情形提供法律责任依据。

  二、违法行为主体及对违法行为负有监管责任的主体

  1.可能的违法主体。既包括公务员主管机关及其工作人员,也包括各个用人单位(机关)及其工作人员,还包括其他主管部门,例如,违反国家规定,更改公务员工资、福利、保险待遇标准的机关,可以是财政主管部门。

  2.监督主体。根据本条的规定,对违法行为负有监管责任的主体,包括县级以上领导机关和公务员主管部门。公务员主管机关是公务员管理事务的主管部门,当然对违法行为负有监管责任。但如果公务员主管机关本身违法,县级以上领导机关即对其负有监管的责任。这里的“县级以上领导机关”是指公务员主管部门所属的机关,包括县级以上党委、人民政府等。

  三、对违反本法的行为应当承担的法律责任

  本条对上述违法行为规定的承担法律责任的形式是行政责任和刑事责任。行政责任包括行政处罚和行政处分。本条规定的行政责任为行政处分。

  在出现上述违法行为后,县级以上领导机关或者公务员主管部门负有两个职责:第一,要区别不同情况,对违法行为分别予以责令纠正或者宣布无效。例如,对违反国家规定,更改公务员工资、福利、保险待遇标准的,应当责令有关机关予以纠正。对不按规定的不按编制限额、职数或者任职资格条件录用公务员的,机关应当宣布录用无效,并撤销已被录用的人员的公务员身份,已被录用的人员不享有公务员的权利。第二,对负有责任的领导人员和直接责任人员,根据情节轻重,给予批评教育或者处分。处分适用于机关内部,是上级对有隶属关系的下级违反纪律的行为或者是尚未构成犯罪的轻微违法行为给予的纪律制裁。

  如果违法行为情节严重,已构成犯罪的,应当依据刑法追究负有责任的领导人员和直接责任人员的刑事责任。刑法的有关规定包括刑法第二百五十四条、第三百九十七条和第四百一十八条。刑法第二百五十四条规定:“国家机关工作人员滥用职权、假公济私,对控告人、申诉人、批评人、举报人实行报复陷害的,处二年以下有期徒刑或者拘役;情节严重的,处二年以上七年以下有期徒刑。”刑法第三百九十七条规定:“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守,致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的,处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的,依照规定。”刑法第四百一十八条规定:“国家机关工作人员在招收公务员、学生工作中徇私舞弊,情节严重的,处三年以下有期徒刑或者拘役。”

第一百零二条 公务员辞去公职或者退休的,原系领导成员的公务员在离职三年内,其他公务员在离职两年内,不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职,不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。

  公务员辞去公职或者退休后有违反前款规定行为的,由其原所在机关的同级公务员主管部门责令限期改正;逾期不改正的,由县级以上工商行政管理部门没收该人员从业期间的违法所得,责令接收单位将该人员予以清退,并根据情节轻重,对接收单位处以被处罚人员违法所得一倍以上五倍以下的罚款。

  【释义】本条是对公务员辞去公职或者退休后的从业限制及对违反本法规定行为的制裁。

  一、本条规定的立法目的

  公务员在职期间掌握一定的公权力,对隶属的单位具有一定的影响。这种权力的惯性和影响力一经形成就具有相对的稳定性和渗透性,即便在公务员本人离开公务员机关后的一段时间内仍具有不可低估的影响作用。近年来,有的公务员在位时为企业在土地划拨、项目审批、协调融资等方面谋利,不要即时利益,等从领导岗位上退下来后坐享企业“反哺”。这种权力期权化,具有一定隐蔽性和欺骗性,但本质上仍是利用公权力为他人不正当谋利,都损害了公平、公正的原则,违反了公务员廉洁的义务,也破坏了市场经济公平竞争的秩序。为了加强公务员机关的廉政建设,防止公务员以权谋私,法律不仅要对公务员在职期间的行为加以严格约束,而且还必须对公务员离职后的行为作出一定的限制。

  对此,国外一些公务员法有相关的立法例,如日本国家公务员法第一百零九条规定:公务员离职两年以内,不得到其离职前五年间任职的、与人事院规则规定的国家机关或特定独立行政法人有密切关系的私营企业任职,违者将处一年以下徒刑或三万日元以下罚款。韩国公务员伦理法规定,凡由总统令所确定的有关政府职员,自退职日起的两年内,不得到与其退职前两年间曾工作过的部门有密切业务关系、并具有一定规模的以营利为目的的私人企业就业。

  我国的法官法和检察官法针对法官、检察官的职业特点,也有相关的规定。如法官法第十七条前两款规定:“法官从人民法院离任后二年内,不得以律师身份担任诉讼代理人或者辩护人。”“法官从人民法院离任后,不得担任原任职法院办理案件的诉讼代理人或者辩护人。”检察官法第二十条前两款规定:“检察官从人民检察院离任后二年内,不得以律师身份担任诉讼代理人或者辩护人。”“检察官从人民检察院离任后,不得担任原任职检察院办理案件的诉讼代理人或者辩护人。”

  二、本条规定的适用

  1.适用对象

  根据本条规定,公务员辞去公职或者退休的,其离职后的从业活动须受到一定的限制。对于公务员因其他情形,如被辞退、被开除而离职的,本法未作规定。这主要是考虑到被辞退和被开除的人员,已经失去了良好的个人声誉,其离职后即使到与其原工作业务直接相关的营利性组织任职或者从事营利性活动,也难以在其原所在机关“发挥作用”,因此本法未作规定。

  2.适用时间

  根据本法的规定,公务员辞去公职或者退休的,原系领导成员的公务员在离职三年内,其他公务员在离职两年内,其从业活动受到限制。超过法律规定期限的,公务员的从业不再受到限制。

  3.适用的行为

  根据本条的规定,公务员辞去公职或者退休的,在规定的期限内,不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职,不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。

  这里需要注意以下几个问题:

  第一,如果公务员离职后从业,但并非在与原工作业务直接相关的领域内,则无论其从事的是否为营利性活动,均没有从业的限制。

  第二,如果公务员离职后从事学术研究活动,或者在非营利性组织中任职从事公益活动,尽管其中有经营性活动,即使从事的活动与其原工作业务直接相关,也不在限制的范围之内。本条中的营利性组织或营利性活动是指以营利为目的组织或活动。在非营利性组织或公益活动中,也可能有经营性行为,但其收益最后是用为公益事业的,因此不属于营利性的。例如,某慈善团体为了筹集慈善资金,在法律允许的范围进行投资及经营活动,期间该慈善团体有时会以经营者的形象出现,但由于其将获得的收益仍用于慈善事业,该慈善团体即不属营利性组织。

  第三,如何理解“与原工作业务直接相关”,如何把握“相关”的程度?应当说,公务员法规定的这一标准是一个具有主观性和抽象性的标准。这是因为,公务员法是一个框架性的法律,而各个机关的职能、业务范围和管理权限各不相同,因此,本法中难以对何谓“与原工作业务直接相关”作出具体规定。事实上,从国外的一些立法例来看,有关的标准也是具有主观色彩的。例如,前述日本国家公务员法和韩国公务员伦理法均使用了“密切关系”的概念,而何为密切关系,也需要进行解释。在执行本条规定时,一方面各个机关应当就本机关公务员离职后不得到哪些营利性组织任职或者从事哪些活动制定有关的规范,报经公务员主管部门后,作为公务员离职后从业活动的指引。另一方面,公务员离职后,在规定的期限内从业,应当履行谨慎注意的义务,即如拟从业的活动与原来的工作有关,并可能引致其他人合理怀疑的,可以就此向其原机关或公务员主管部门事先征询意见。

  三、对违反本条规定行为的制裁

  对于公务员辞去公职或者退休后的情况,其原所在机关应当做好了解和相关的跟进、调查工作。如果发现其有上述违反本法规定的情形,应当及时向其同级公务员主管部门反映情况。公务员主管部门有权责令离职公务员改正其违法行为。

  公务员辞去公职或者退休后违反规定从业的,本法授权工商行政管理部门对于有上述违法行为的人员,给予罚款的行政处罚,即没收其从业期间的全部收人。这里的违法所得,是指离职公务员违反本法规定,在营利性组织中任职所获得的报酬,或者从事营利性活动所获得的收入。对于接收单位,工商行政管理部门有权责令其将离职公务员予以清退,并根据情节轻重处以被处罚人员违法所得一倍以上五倍以下的罚款。

  第一百零三条 机关因错误的具体人事处理对公务员造成名誉损害的,应当赔礼道歉、恢复名誉、消除影响;造成经济损失的,应当依法给予赔偿。

  【释义】本条是对机关因错误的具体人事处理而对公务员应当承担的法律责任的规定。

  一、本条规定的立法目的和意义

  1.规定机关就其错误的人事处理向公务员承担责任是依法行政原则的要求。我国宪法规定了依法治国的基本方略,机关不仅要在公共管理过程中依法行政,在机关内部的公务员管理中也必须坚持这一原则,依法办事。本法第五条规定,公务员的管理应当依照法定的权限、条件、标准和程序进行。规定机关因错误的人事处理决定,侵犯公务员合法权益的,应当对公务员承担法律责任,正是依法管理原则的体现,也是机关实行以人为本和有错必纠原则的体现。

  2.公务员作为国家工作人员,既负有法定的义务,也享有法定的权利。同时,公务员作为国家的公民,也享有公民的基本权利和自由。机关对公务员的管理一方面要加强监督,保障公务员队伍的廉洁高效,同时也要保障公务员的合法权益。

  二、“错误的具体人事处理”的范围

  所谓“具体的人事处理”是指公务员主管机关或者公务员所在机关针对特定公务员个人作出的影响其权利义务的人事处理决定。“具体的人事处理”对其他公务员不产生影响。除具体的人事处理外,机关作出的人事处理还有一类属于非具体的人事处理,例如在机构改革中,政府决定撤并某类机构,这种撤并决定涉及机构中的人员的职位与人事关系的变动,也属于一种人事处理决定,但它是针对不特定人员的人事处理,一般是由机关以规范性文件形式作出的,属于行政法上的抽象行政行为。

  “具体的人事处理”范围涉及公务员管理的各个环节,如录用、考核、职务的任免与升降、奖励、惩戒、交流与回避、工资福利保险、辞职辞退退休,等等。机关的人事处理,根据对公务员是否有利为标准,可以分为授益性和不利的人事处理。录用、奖励、职务晋升的决定等,均属于授益性的人事处理。辞退、处分等属于不利的人事处理。一些人事处理是属于授益性的,还是属于不利的,需要具体情况具体分析。例如,机关作出的交流决定,如果符合公务员的个人意愿,对该公务员来说是授益性的,否则则为不利的人事处理。

  由于我国行政诉讼法未将机关内部行为纳入行政诉讼范围,因此,一项具体人事处理是否错误,是由公务员主管机关或者作出具体人事处理的机关的上级机关或者县级以上领导机关来认定。一般来说,“错误的具体人事处理”即为违法的人事处理,包括:作出处理决定的机关主体资格不合法,或者作出处理决定的机关超越权限,或者人事处理的内容违反法律规定,以及人事处理的程序不符合法律的规定。但有时“错误的具体人事处理”与“违法的具体人事处理”并不完全等同。有些违法的人事处理,在形式上或者主体上有瑕疵,但经过补正后其效力不受影响,作出决定的机关无须撤销该决定,而只需承担补正的责任。“错误的具体人事处理”则是给公务员的权利义务带来实质影响,并且应当是予以撤销的决定。

  三、机关因错误的具体人事处理对公务员承担行政责任

  机关对错误的具体人事处理,首先应当予以纠正。本法第九十二条规定:“公务员申诉的受理机关审查认定人事处理有错误的,原处理机关应当及时予以纠正。”第二,处理机关应当就错误的具体人事处理对公务员合法权益造成的侵害后果承担相应的责任。

  从行政责任的承担方式划分,行政责任分为:1.行为责任,包括停止违法行为、撤销违法的行政行为、履行职务或法定义务、恢复原状、返还原物等;2.精神责任,包括通过批评、赔礼道歉承认错误;3.财产责任,包括赔偿损失、罚款;4.人身责任,例如行政拘留。

  根据本法的规定,机关对错误的具体人事处理承担责任的形式包括:赔礼道歉、恢复名誉、消除影响,以及对造成的经济损失依法给予赔偿。赔礼道歉适用于行为人因主观上的过错侵犯他人的人身权、财产权的情形。消除影响、恢复名誉,主要适用于侵犯人身权的情形,有时也适用于侵犯知识产权的情形。

  关于赔偿经济损失的范围、标准,本法未作明确规定。1994年5月,八届全国人大常委会第七次会议审议通过了国家赔偿法,该法规定国家对行政主体在行政活动中侵犯人身权、财产权的行为予以赔偿。但该法对公务员管理行为造成的损害能否请求行政赔偿,未作明确规定。对公务员能否依据国家赔偿法提出赔偿要求,存在争论。一种意见主张,机关对公务员的管理行为违法,侵犯公务员的人身权或者财产权并造成实际损害的,应属于行政赔偿的范畴。理由是,第一,任何纠纷都有必要用特定的手段加以解决,而公务员管理行为的合法性争议可通过内部管理程序解决,而公务员管理行为引起的赔偿纠纷没有有效的内部解决制度,因而应当适用国家赔偿法。第二,按照国家赔偿的归责原则,凡是行政机关的管理行为,无论是外部行为,还是内部行为,只要是违法侵权造成损害的,都可以请求行政赔偿。由于我国行政诉讼法规定,对公务员的管理属于机关内部行为,不属于行政诉讼的范围,法院不能对机关作作出的人事处理进行裁决, 因此.也就难以就行政赔偿请求予以认定。从目前情况,机关因错误的具体人事处理对公务员造成经济损失的,赔偿的标准、程序等,仍适用机关内部的规定与程序。

  第一百零四条 公务员主管部门的工作人员,违反本法规定,滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,给予处分。

  【释义】本条是对公务员主管部门工作人员的违法行为追究法律责任的规定。

  公务员制度建立以来,各地区、各部门执行情况总体是好的,但在个别地方和部门也存在不少问题,不正之风和腐败现象时有发生。例如,有的擅自增加机构编制或者突破编制增加人员;有的在录用和选拔干部不按规定,甚至“买官卖官”;有的通过制造“假档案”、“假学历”、“假身份”,将一些不具备条件的人塞进公务员队伍。有的在市(地)县乡机构改革和撤乡并镇工作中,突击提拔干部和超职数配备干部,或者先违规录用、再按干部分流,以及在定岗分流中“暗箱操作”、任人唯亲。有的在干部考察中隐瞒或歪曲事实真相,或者临时动议决定干部任免或者个人或班子内少数人决定干部任免。有的违反人事档案管理规定,私自或者允许他人擅自涂改、抽取、伪造或销毁档案材料。

  本条是对特殊主体即公务员主管部门工作人员违反本法规定,应负法律责任的规定。公务员主管部门负责公务员事务管理工作,公务员主管部门的工作人员,必须严格遵守本法关于公务员管理的规定。公务员主管部门的工作人员如果知法犯法,将对公务员制度造成严重的损害。因此,对于公务员主管部门的工作人员,违反本法规定,滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,必须依法追究其法律责任。

  本条中的“滥用职权”是指国家机关工作人员故意超过职权范围行使职权或者不适当地使用职权,致使公共财产、国家和人民利益遭受损失的行为。“玩忽职守”,是指国家工作人员严重不负责任,致使公共财产、国家和人民利益遭受损失的行为。“徇私舞弊”,是指为了私情或者私利而弄虚作假。

  对于公务员主管部门的工作人员有上述情形的,情节严重的,构成犯罪的,依据刑法第三百九十七条和第四百一十八条的规定,追究其刑事责任。刑法第三百九十七条规定:“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守,致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的,处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑。”“国家机关工作人员徇私舞弊,犯前款罪的,处五年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的,处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的,依照规定。”刑法第四百一十八条规定:“国家机关工作人员在招收公务员、学生工作中徇私舞弊,情节严重的,处三年以下有期徒刑或者拘役。”

  对于公务员主管部门的工作人员有上述情形的,尚不构成犯罪的,则要根据本法和其他法律法规给予其纪律处分。

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